作者：鲁倞

一、美国历次大规模召回事件对食品强制召回立法演进的影响

（一）2006年毒菠菜召回事件

2006年9月8日，CDC（美国疾病预防控制中心）位于威斯康星州分支机构的科研人员发现该州出现数例E. coli 0157:H7感染，并将此信息发布在CDC的分型检测网上。威斯康星州和俄勒冈州的科学家分别确定，该食源性疾病源于一种袋装新鲜菠菜，并将此告知于FDA。FDA随即向公众发布避免购买食用袋装新鲜菠菜的警示通知，并建议Natural Selection Foods（自然精选食品公司）启动自主召回程序。直到9月22日，FDA的调查才锁定受污染菠菜来自一家工厂，排除了其它菠菜企业。该次事件引发了大规模的食源性疾病，患病者覆盖26个州，共204人患病、104人入院治疗、31人诱发溶血性尿毒症，以及3人死亡，截至2008年8月，加利福尼亚州的菠菜行业的收益较往年平均水平减少了6千万美元。并且，连带波及了绿叶蔬菜行业损失3亿5千万美元。[1]

由于大量人身健康损失和高额的企业经济损失，美国各界针对这次食品安全事件中，政府未能及时有效应对的原因展开了激烈的讨论。而对政府部门监管不力的诟病，一方面，以受损的消费者为代表，认为关键的问题在于FDA召回权力的有限。FDA现在并没有强制召回权力，只能够对食品企业召回提供指导建议，协助企业推行自己拟定的召回计划，自主召回的核心依赖于企业建立自己的食品召回计划。多数情况下企业会选择自主召回，但是，当企业拒绝召回时，FDA将通过签发警告信、强制令、不利公开，以及提起刑事诉讼等手段予以应对。但是，综上强制手段并不能令企业启动自主召回，这就推动了国会对FDA赋予食品强制召回权力的讨论；[2]另一方面，以受损的菠菜行业以及大多数食品企业为代表，将问题的焦点定位在FDA的错误规制。由于FDA不受召回责任的约束，因而，其发布信息就存在任意性，因此，国会中以食品企业利益为代表的群体也掀起了对FDA赋予强制召回权力的讨论，认为应当让FDA在召回活动中与企业同等的为召回决策承担责任。[3]

（二）2008年圣保罗沙门氏菌事件

2008年5月31日，CDC向FDA发出通知，认为几个品种的番茄疑似受到沙门氏菌感染。FDA经检查确认，向公众发出避免食用几个品种生番茄的警示，并罗列了一份“安全名单”，即，未受影响的番茄企业名单。随后，FDA的“安全名单”随污染源的逐渐确定而不断增加和细化。7月，消费者陆续出现因青椒感染沙门氏菌的病例。7月17日，FDA除了对番茄保持警示外，还将调查范围扩大至墨西哥椒和塞拉若椒。随后，FDA在田纳西州的一个分销商处发现受污染的进口墨西哥椒，该分销商随即发起自主召回，同时，FDA取消了番茄感染沙门氏菌的警示。在确定番茄自始安全的情况下，CDC依然否认当初判断失误。[4]

此次事件之前，国会对FDA增加食品规制权力的地位，更侧重于积极主动维护消费者利益，避免食品风险的增加。因此，这一事件中，FDA则显露出了更为主动和权威的姿态。然而，这次积极式的应对使美国番茄行业遭受的重创似乎显得矫枉过正。召回指导的失误，再一次将食品强制召回法律规制摆上了台面，讨论的重点，从是否应赋予FDA强制召回权力，转变为防止FDA权力滥用，或者说，如何理性建构FDA的强制召回权力。

（三）2009年花生召回事件

2008年11月，CDC的研究人员发现，近期受沙门氏菌感染病例呈异常状态激增。随后的调查显示，这次食源性疾病与某些品牌的花生酱有关联。2009年2月28日，明尼苏达州卫生农业部进一步的调查显示，该州一家King Nut（坚果大王）品牌的花生酱受到沙门氏菌感染，并且，该食品企业的花生原料是由PCA（美国花生公司）位于佐治亚州的工厂供应的。3月23日，FDA建议Westco（怀斯特克食品公司）主动召回所有的花生食品，但是，Westco公司拒绝召回。4月8日，FDA向Westco食品企业发出搜查令，以获取该公司的销售记录。随后，应FDA的申请，联邦司法部查封了Westco公司从PCA进购的价值3万4千美元的花生食品。截至10月28日，美国历史上最大规模的花生食品召回事件结束，此次召回：涉及3918家食品企业，造成数百人患病、9人死亡，政府支付了1千2百万美元赔偿金。[5]

这次的食品召回事件，显露的问题在于：食品企业拒绝FDA的召回建议，而FDA又不具备强制召回权力的情况下，召回制度的作用无法发挥。直接受到此次“花生召回事件”的影响，国会针对赋予FDA食品召回强制权力的动议势在必行。2009年底国会的消费品安全委员会，将赋予FDA强制召回权力提上议程，并且，在2010年期间，更有不少国会议员提出类似的法案，[6]其中， John Dingell（约翰·丁格尔）提出的“H.R.2749: Food Safety Enhancement Act”（食品安全强化法案）于2009年7月29日经众议院讨论、修正，并投票通过；[7]Richard Durbin（理查德·德宾）等议员提出的“S.510:FDA Food Safety Modernization Act”（食品安全现代化法案）于2010年11月30日经参议院讨论、修正，并投票通过；[8]两项法案于2010年底各种在参众两院进行投票，这也是70多年来首次针对FDA权力调配的立法。[9]该项法案将在未来5年里，向FDA拨款14亿美元，用以推行强制召回权力、要求食品企业实施食品安全计划，以及保障进口食品的安全标准。该法案7月的版本中还有更为广泛的赋权条款，比如，获取食品企业销售信息的权力等，但是，为了使该法案能够快速在年底通过，许多的条款还是迫于妥协的压力被修改了。[1^0]

（四）偶然性因素的介入——《食品安全强化法案》

从花生事件之后，2009年通过了一项重要的食品安全立法，即：《食品安全强化法案》。该法案主要目的在于制定和实施更为严格的食品安全标准、强化进口食品的监管，以及，加重企业责任。《食品安全强化法案》虽然首次明确了食品召回强制权力，但是，在这一提高食品安全标准、加重企业责任的法案中，一方面强制召回权力的对象具有限制性，即：强制召回权力主体不明晰，并且，仅对食品企业适用，而对销售企业则是通过“紧急召回令”的方式加以规制；另一方面，对强制召回权力的实施规定十分简略。[11]此外，FDA监管食品召回的条件减低，就建议企业自主召回的条件来说，从原来的必须在销售环节发现污染，改变为只需合理怀疑食品存在污染；而检测到销售环节的食品确实存在污染，则可以实施强制召回。《食品安全强化法案》一经颁布，立即引起了从大型食品企业到地方小农场的强烈抵制，它们的反对意见主要集中在严苛的食品安全标准、严格的批准条件等规定。[^12]虽然，食品强制召回权力被首次确立了法律地位，但是，由于文本规定内容较为粗略，且没有对食品企业造成严重冲击，因此，食品强制召回权力在随后的《食品安全现代化法案》中被如何界定，就成为了食品企业与政府监管利益博弈的据点。

二、美国食品强制召回法律制度内容的博弈均衡

（一）消费者的制度选择

由于一级召回是生死相关的，从需求理论来看，对生死的价值评价可以反映在每个人的评价列表当中。然而，二级召回的原因是风险的可能性，比如：对于转基因食品，人们基于不同的收入状况、知识积累，以及认知态度，评价总是千差万别。2009年美国花生召回事件中，就有研究者调查过消费者对花生受沙门氏菌污染下的风险判断和承担能力，研究显示：消费者自身有能力罗列出近乎全面的风险参数，但是，污染信息尚属不确定的情况下，不少消费者依然会食用花生酱等花生类食品。[13]三级召回则是食品本身不存在质量缺陷，只是诸如外部标签的标识出现错误，通常的处理情况也仅仅是企业发布标签错误的信息，并不涉及食品的收回。布坎南认为：“由于对对方增加生产的公共产品的边际评价大于零，因此，每个人都乐意为对方公共产品的扩张而‘付费’。反之，假设物品只具有部分公共性，人们就会减少‘付费’”。[14]换句话说，如果人们对某物品的评价越倾向于公共物品，那么，对该物品的需求就越强烈。通过一级、二级和三级召回的公共物品程度评价来看，其中，唯有一级召回才能形成高度一致的价值评价。

（二）FDA的制度选择

美国消费者每年在食品上的花费就超过1万亿美元，有一半是花费在厨房以外的餐馆、学校等场所，并且有一半是进口食品。FDA规制着美国80%的食品（虽然其中也不乏与其它机构共管的食品）、44,000家食品制造商、超过100,000家储货商，以及大约200,000家在FDA注册的外国食品企业。GAO曾直言食品安全监管存在着极大的风险，近10年来，大规模食源性疾病都涉及食品加工中的沙门氏菌感染。FDA负责着80%的食品供应，却在政府食品安全拨款中占24%，在地方上大约有1900名雇员，在华盛顿特区有900名雇员，FDA的人员配备数量短缺在花生事件中被显露出来。统计局的数据显示：本该监管的190,000家外国食品企业在2001年下降至211家，在2007年则下降至100家。2009财政年度，监管着80%食品供应的FDA获得的财政拨款是6亿4千9百万美元(外加支付在动物药品和饲料上的1亿3千7百万美元),这与监管着20%的农业部获得的9亿7千2百万相形见绌。2010年奥巴马政府批准向FDA增加2亿5千9百万的拨款。这些财政拨款等比于使地方监督员增加至2165人。[15]囿于有限的行政资源，基于过去因错误指导召回造成的惨痛代价，以及迫于法案对政府责任的加重，FDA无法同时向一级、二级和三级召回供给强制召回权力。并且，强制召回权力的行使看似被DHHS和GAO所制约，但是，对于FDA强制召回有效性的评估却是除了FDA之外各部门负担的，因此，在FDA为是否动用强制召回权力的时候，相关部门也将为此殚精竭虑。此外，《食品安全现代化法案》一方面对FDA加重了强制召回的责任，另一方面，也放松了扣留和查封权力的适用门槛，这就为FDA灵活规制二级和三级召回提供了便利。

三、结语

近年来，美国大规模食品安全事件频发，为了回应这一社会问题，美国国会加快了食品安全立法的节奏。在这些新的食品安全法律规定中，趔趄八年之久的食品强制召回制度，终于获得了法律的确认。然而，这一新制度却呈现出迥异于我们惯常认定的特性，即：强制食品召回制度不是加重企业责任，而是加重政府责任。事实上，法律制度是嵌在政治制度之中的，它们不仅具有经济功能，而且也具有政治角色，这种政治功能又不断地干预着经济功能。^[16]本文运用博弈均衡理论，通过分析美国历次重大食品安全事件对食品强制召回法律制度的影响，逐渐地厘清了制度形成背后隐藏的活动者以及活动逻辑。易言之，美国食品强制召回制度的主要活动者包括消费者、企业和监管部门，他们的活动逻辑是由固有的角色特性、渗透在过去食品召回中的认知，以及，诸如前法对利益安排失衡等偶然性因素共同凝结而成的。