浙江星韵律师事务所 周建伟

内容提要：政府聘法律顾问是理性政府、法治政府的要求。律师职业特点决定了其担任政府法律顾问具有独特的优势。律师法律思维的实务性，律师工作的广泛社会性，律师的市民性，有助于律师做好政府法律顾问工作。律师担任法律顾问的主要职责是围绕政府中心工作、改革发展的重点、难点、热点问题提供法律咨询意见，围绕重大项目、重点工程，提供专项法律论证等等。完善政府法律顾问制度的具体建议：提高政府部门对律师法律顾问的认识，加大律师法律顾问工作的参与度；搭建一个律师法律顾问工作平台，律师通过这个平台了解省情、市情、区情，加强律师法律顾问之间的联系，发挥整体效应；加强律师法律顾问队伍专业化建设，提高法律咨询意见的质量。

关键词：政府法律顾问 律师 法治政府

我国的政府法律顾问工作始于上世纪80年代，深圳市人民政府在1988年9月正式成立了市政府法律顾问室。1989年司法部发布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定)，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行律师担任政府法律顾问试点。目前在全国范围内已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员逐步由政府法制部门人员、公职律师，法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。由律师担任政府法律顾问具有独特的优势，日渐受到各级政府部门的重视。

一、政府外聘法律顾问的必要性

1．政府外聘法律顾问是建立理性政府的必然要求

一个理性的政府必然以实现社会最大限度的公平为主要目标，而法律是最为重要的保障手段。政府通过法律顾问参与政府立法和部门规章的制定，有利于实现最大限度的政府理性。法律是政府决策的首要依据，政府法律顾问的作用是保障政府依法行政。政府依法行政，纳入法律轨道，依法制定规范性文件和行为准则处理各种权力和利益关系，有利于提高行政效率。由于法律法规的复杂性、多样性，以及各级政府部门的特殊性，政府工作中邀请法律顾问提供正确的咨询意见尤为必要。政府法律顾问可以有效的保证行政决策的科学性、合法性。一个完整的政府行政体系包括三个层次，决策层、咨询层和执行层。咨询层面，在决策过程中的参谋作用是实现理性政府的重要一部分，从而对理性政府的实现起到促进作用。政府法律顾问是咨询层的组成部分。理性政府的建立，离不开政府法律顾问。

2．政府外聘法律顾问是法治政府的组成部分

“法治政府’’是西方政治哲学和法治理论对政府原则、结构和运行规则的一种总体设想，是西方法治得以实现和维持的政府模式。柏拉图在《理想国》中阐明：理想国家是靠闲人的智慧知识而不是靠法律来掌管，“尚法不如尚智，尚律不如尚学"。亚里士多德则认为“要使事务合乎正义，须有毫无偏私的权衡，法律恰是这样一个中道的平衡"。亚里士多德的法治观点是建立在对柏拉图人治主张反思的基础上，他提出了一个重要思想，即法治应当优于一人之治，一个秩序良好的共和国，应该由法律而不是人来统治。法治政府应当是指所有公权力机构都在一些基本原则下运作。这些基本原则包括：依法行政原则，正当法律程序原则，公平公正公开原则，信赖保护原则和比例原则。现代社会是法治社会，政府也是在法律的框架内运行。政府法律顾问的设立是政府法治理念的体现。建立政府法律顾问是实现法治政府职能的需要，法治政府最基本的要求是依法行政，国家行政机关只能按照宪法和法律的授权行使国家行政权，行政机关的职能不仅包括执行法律和政策，还有解释法律和政策、立法和司法等职能。

3．政府外聘法律顾问体现了公民参与国家管理

卢梭在其名著《社会契约论》中也认为“公民是主权权威的参与者”，毕竟“人民是主权者，政府是人民的创造物和所有物，社会服务人员是人民的公仆”。近代资产阶级启蒙思想家卢梭在论及公众与政府的关系时指出，国家主权属于人民，政府权力来源于人民， 公众要以各种形式参与国家管理。因此，公民的参与权是一项极其重要的基本权利。早在资产阶级革命之前，公民的参与权就被认为是与自由权、平等权、社会权等一样是人权的基本组成部分。正是公民的参与权等主体意识的萌发与伸张，才促成了民主的实现。法治建设作为一项宏大叙事的工程，离不开各阶层的积极参与。公民参与政治活动的强度同一个国家经济与社会的发育程度密切关联。在我国现有的社会政治背景下，不可能实现全民参与的民主制度。政府外聘法律顾问，让律师参与到社会治理中来，对于规范权力运行，促进依法行政，具有很大的现实意义。政府法律顾问既是公民参与国家管理的一种形式，也是体现了公民参与国家事务管理的水平。当律师以其特有的政治敏感积极投身于政治领域时，无疑将对我国的民主法制建设，以及国家法治化的最终实现产生重要推动作用。

二、律师的职业特点决定律师担任政府法律顾问具有独特优势

律师，作为熟悉法律的专门人才，国家法制建设的重要力量，由律师担任政府法律顾问，将对我国的民主法制建设，以及国家法治化的最终实现产生重要推动作用。与政府体系内的法制机构不同，律师的职业特点决定了由律师担任政府法律顾问具有独特优势。

1．律师法律思维的实务性，有助于律师担任政府法律顾问提供全面的法律咨询服务。律师具备良好的知识结构。律师不仅拥有法律专业知识，更为重要的是律师具有法律思维能力。律师在执业过程中养成的缜密思考问题的习惯及其丰富的法律知识，对于法治政府建设十分有益。律师直接感知现有立法的缺陷，及其对社会问题的深刻洞察力，有利于制定高水平的政策法规。政府法律顾问积极参与到政府决策的过程中来，对依法行政、实现法治政府，乃至依法治国、实现社会主义法治国家具有特殊意义。

2．律师工作的广泛社会性，有助于律师作为政府法律顾问发挥建言献策作用。律师执业过程中广泛接触社会各界、各行各业，十分“接地气”。律师是法律之师，律师所代表和反映的不仅是职业群体本身的利益，在执业过程中深入社会的各个阶层，参与各种社会活动，全面了解看待各方的利益纠纷，使律师对社会各阶层、各成员权利义务的分配、法律实施的效果等有关方面，有较为深刻的了解和认识。每一起案件都是社会关系的直接折射，律师是社会问题最直接的感受者。人民群众普遍对律师抱有公正、正义的期望，期待借助律师的知识和能力抗衡公权力。律师做为职业法律人，是联系国家法律与现实社会的桥梁，是当事人个人诉求与国家法律的对接点，是国家法律的宣传者和实践者。

3．律师的市民性，有助于律师作为政府法律顾问发挥政府与市民之间的调节和平衡作用。律师群体的产生本身是基于市民权利的扩张和国家权力的分立。律师根源于市民社会，是法律知识与本土生活经验最为直接的连接者。政府的行政行为直接面向就是市民和各类市场经济主体。作为独立的社会法律工作者，律师担任政府法律顾问律师不仅可以代表市民向政府表达要求，也可以成为沟通政府与各类利益群体之间关系的纽带，通过传递政府的各种信息和主张，能够从独立的第三方角度，起到居中调节和平衡的作用。实践表明，如果政府在施政过程中事事与群众直接面对，往往容易丧失回旋余地，甚至导致政府公信力的削弱。而借助律师法律顾问这类中介组织成员参与社会治理，一方面可以大幅降低政府的社会治理成本，另一方面由于律师顾问超脱独立的地位，往往可以在政府与各方利益主体之间发挥沟通和平衡的独特作用。

综上，律师担任政府法律顾问，参与行政权力的运行具有得天独厚的专业优势和近水楼台的职业优势。

三、律师担任政府法律顾问的主要职责

    1．围绕政府中心工作、改革发展的重点、难点、热点问题提供法律咨询意见

政府法律顾问，可以围绕当前我省“五水共治”、“四换三名”、“三改一拆”、科技创新“523”计划等中心工作，根据省委、省政府的工作部署，展开调查研究工作，积极建言献策。以“三改一拆”为例，三改一拆是个社会工程、民心工程，涉及到广大群众的切身利益。拆迁涉及到规划、建设、土地、房地产管理等诸多领域，政策性强，时间紧迫，各个环节都涉及法律问题。为使这项工作合法有序、规范进行，作为政府法律顾问的律师可以对“三改一拆”工作进行专题调研，在调研的基础上，结合有关法律法规及规章，就“三改一拆”过程中涉及的诸多法律问题提出咨询意见。

2．围绕重大项目、重点工程，提供专项法律论证，提供全程法律服务

围绕政府确定的重点项目和重大涉法问题开展咨询论证，确保政府决策的科学性、合法性。杭州地铁建设、绕城高速建设、钱江通道建设等重大建设项目，都涉及土地、城建、拆迁、投融资等领域，政策法律性极强，都有许多法律问题需要解决。作为政府法律顾问的律师，可以参与项目方案的设计、合作框架的谈判，甚至全程提供法律咨询服务。

3．围绕民生问题，提供法律咨询意见

随着城市化进程加速发展，诸如：上学难、看病难、交通难、住房难问题日益突出。作为政府法律顾问，律师可以围绕扩大就业、完善社会保障和解决上学难、看病难、交通难等群众最关心、最迫切的问题，积极建言献策。

4．为政府规范性文件的制定提供法律咨询意见

在政府规范性文件的制定过程中，政府法律顾问可以运用其娴熟的法律知识及严谨的法律思维，为政府依法行政提供科学、合法、有效的法律意见。政府法律顾问在制定行政规范性文件中的提前介入，可以充分了解这一法律及文件制定的背景、本意及所要达到的目标，提出科学合理的意见，可以更易为社会所接受，有利于行政规范性文件的贯彻实施。

5．依法代理政府参与诉讼，有效维护政府的合法权益

市场经济的今天，政府成为被告已经不是新鲜事。行政诉讼、民事诉讼，不可避免，作为政府法律顾问，律师可以接受政府委托的，代表政府参加各项诉讼活动，有效维护政府的合法权益。

6．参与依法处理信访工作，维护社会和谐稳定

随着各项改革的不断推进，各种社会矛盾成出不穷，诸如：农民工问题、农村土地承包问题、拆迁问题、劳动人事问题。作为政府法律顾问，律师可以参与领导接访工作，依法解答信访人员。由于律师的相对独立地位，在化解社会矛盾方面，有相当的优势。作为政府法律顾问，律师参与信访工作，有利于社会和谐稳定。

四、完善律师担任政府法律顾问制度

政府法律顾问工作是由政府法制机构以及由政府机关聘请的法律专家，依法为政府机关提供各种法律服务的专业活动。根据《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》的规定，律师可以受聘于政府，成为政府系统外的法律顾问，为政府在法律规定的权限内行使管理职能提供法律服务，促进政府工作的法律化、制度化，成为政府法律领域的参谋和助手。

1．提高政府部门对律师法律顾问的认识，加大律师法律顾问工作的参与度

许多政府部门聘请了法律顾问，但在如何运用法律顾问上出现了问题。有些政府部门在处理重大涉法行政法律事务前，未能及时让法律顾问进行法律论证，并提出法律意见，直至被行政复议或者行政诉讼才邀请律师法律顾问参与。因此，要充分利用律师担任政府法律顾问，首先需要政府部门转变理念，提高律师法律顾问对于依法行政的重要意义，加大律师法律顾问工作的参与度。政府部门应当充分尊重律师，加强与律师的合作与沟通，增进相互之间理解和支持。

2．构建一个律师法律顾问工作平台。首先，律师担任政府法律顾问，为更好地服务政府，应当有了解政情的渠道。为政府法律顾问提供一个了解省情、市情、区情，参与重大事项的平台甚为必要。其次，律师通过这个平台，主动与相关部门沟通协调，及时了解所参与项目的进展以及所提供法律咨询意见的采纳情况。再次，通过这个平台，加强律师法律顾问之间的联系，发挥整体效应，针对疑难法律问题，采取集体研究方式，高质量完成法律事务。最后，通过这个平台，定期组织律师学习考察、研讨交流、总结经验，为政府提供更有效的决策参谋和智囊作用。律师法律顾问工作平台具体建议由政府法制部门或者办公室牵头落实。

3．完善律师担任政府法律顾问的进出机制。首先，明确律师担任政府法律顾问的准入条件，准入条件应当根据律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历等情况予以确定。可以规定应聘律师必须懂政治、懂经济，具备一定的执业年限或某一专业特长，具有担任政府部门或公司企业法律顾问的工作经验。同时，为了有效促进律师工作的积极性、保证工作的质量和效率，可建立政府法律顾问激励考核机制，以最大限度的发挥政府顾问律师的工作积极性。根据律师的工作情况，在每一年度末，对律师参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。对于尽职优秀的予以奖励，考核合格的，予以续聘，考核不合格的，予以解聘。

4．加强律师法律顾问队伍专业化建设，提高法律咨询意见的质量。为充分发挥律师法律顾问的参谋和智囊作用，提供优质高效的法律咨询服务，考虑律师专业特长的不同，可以将律师法律顾问分组，根据法律顾问专业特长，按照政府部门的不同需要，相对分工，有所侧重，提高法律咨询服务的质量。

5．提高律师法律顾问政治业务素质，把握时代脉搏。按照新形势的需要，组织法律顾问学习，深刻认识和把握国情、省情、市情、区情以及党委和政府的重要决策部署，关注社会热点、难点问题，增强工作的前瞻性、预见性和实效性，变被动服务为主动服务，变事后服务为事前服务，不断提高服务质量和水平。